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Vladimir Aras

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Publicado em 10/10/2019 10h35.

O compartilhamento de inteligência financeira no direito comparado

A questão final é saber qual desses países têm mais chances de funcionar como um paraíso para lavadores de dinheiro e seus clientes.
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O compartilhamento de inteligência financeira no direito comparado
Foto: Divulgação

Por Vladimir Aras 

As unidades de inteligência financeira (UIF) exercem papel crucial para o sistema antilavagem de dinheiro (AML) e contra o financiamento do terrorismo (CFT).

Criado pela Lei 9.613/1998, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) é a unidade de inteligência financeira do Brasil. Ligado ao Ministério da Economia, cabe a este órgão coletar, analisar e difundir informações sobre operações que podem configurar os crimes de lavagem de dinheiro ou de financiamento do terrorismo.

Essa difusão é feita por meio de informes denominados relatórios de inteligência financeira (RIFs), que funcionam como alertas aos órgãos de persecução penal.

Tal mecanismo, implantado no Brasil há mais de 21 anos, foi interrompido por uma decisão monocrática do ministro Dias Toffoli, durante o recesso da Suprema Corte, em julho de 2019.

As UIFs dos Estados Unidos, de nações da Europa e da maior parte dos países que estão em conformidade com as políticas globais AML/CFT não exigem autorização judicial para o envio de dados de inteligência financeira ao Ministério Público ou à Polícia.

Em alguns desses países sequer existe controvérsia dessa natureza, especialmente porque naqueles nos quais as UIFs são alocadas dentro de organismos policiais. É o que acontece em Portugal, em Singapura e na Nova Zelândia, por exemplo.

Em Singapura, a Força Policial mantém o Suspicious Transaction Reporting Office (STRO), com o papel de UIF na prevenção da lavagem de dinheiro e do terrorismo. Conforme a legislação local, a disseminação de dados é direta entre o STRO e as agências de persecução criminal.

A Polícia da Nova Zelândia também exerce as funções da UIF local, com base na Anti-Money Laundering and Countering Financing of Terrorism Act 2009. Seu art. 142 deixa claro que a comunicação entre essa unidade, chamada FIU, e os órgãos de investigação criminais é direta.

Em Portugal, a Unidade de Informação Financeira (UIF) está abrigada na estrutura da Polícia Judiciária. De acordo com o art. 43 da Lei 83/2017, as entidades obrigadas, por sua própria iniciativa, devem informar de imediato ao Departamento Central de Investigação e Ação Penal da Procuradoria-Geral da República (DCIAP) e à Unidade de Informação Financeira sempre que saibam, suspeitem ou tenham razões suficientes para suspeitar que certos fundos ou outros bens provêm de atividades criminosas ou estão relacionados com o financiamento do terrorismo.

Segundo o art. 61.2, da lei portuguesa, os dados pessoais tratados com base nela podem ser comunicados ou transferidos para o DCIAP, para a UIF, para a Autoridade Tributária e Aduaneira e para as demais autoridades judiciárias, policiais e setoriais, nos termos nela previstos.

Esses três exemplos, de países de diferentes continentes do globo, mostra que, em toda a parte, a regra é clara. Tem-se adotado o sistema de transmissão direta de pistas sobre tipologias de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, desde a implantação do modelo mundial de prevenção e repressão ao branqueamento e capitais. Reputo que isso se deu na esteira da guerra às drogas iniciada nos anos 1970, quando Richard Nixon ainda presidia os Estados Unidos.

Alguns dos principais marcos da evolução do conjunto normativo global AML surgiram na ordem jurídica norte-americana. Pode-se citar a aprovação da Bank Secrecy Act (BSA), de 1970, e da Money Laundering Control Act (MLCA), de 1986; a criação do Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), em 1990; e a sanção da USA Patritoc Act, em 2001, como eventos que influenciaram a normatividade mundial neste segmento, inaugurando uma interação bastante coesa entre setor público e setor privado na prevenção e repressão de tais crimes.

Em 1989, o G7 resolveu criar o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI), um organismo multilateral, sem personalidade jurídica de direito internacional, destinado a promover a política antilavagem de dinheiro em todo o mundo. Com o tempo, o GAFI, também conhecido como Financial Action Task Force (FATF), incorporou ao seu campo regulatório os temas de financiamento do terrorismo (CFT) e disseminação de armas de destruição em massa (WMD). O resultado disso são suas 40 Recomendações, que constituem o mais importante aporte, ainda que de soft law, para a formação e uniformização da ordem jurídica interna dos Estados membros, nos campos AML/CFT.

O GAFI reúne unidades de inteligência financeira de mais de 30 países. Ao lado do Grupo de Egmont, um aglomerado ainda mais amplo de UIFs, o GAFI tem promovido a harmonização da legislação doméstica quanto à prevenção desses crimes, à tipificação dessas condutas e à cooperação internacional.

Neste cenário de uniformização e aproximação das jurisdições, que se vem construindo desde os anos 1990, o padrão em todo o mundo tem sido o da comunicação rápida e direta entre as UIFs e os órgãos de persecução criminal e também com as demais instâncias de controle, como os bancos centrais, os fiscos, as cortes de contas, as agências anticorrupção etc.

Nos Estados Unidos, as atribuições do FinCEN, sua UIF, estão no art. 310 do título 31 do U.S. Code. Cabe-lhe analisar e disseminar os dados de inteligência úteis a investigações criminais de órgãos de persecução federais, estaduais e locais, bem como de entidades similares estrangeiras. A transferência de inteligência (e não provas) é direta entre o FinCEN e as centenas de agências de persecução penal norte-americanas, seguindo-se os padrões estabelecidos pelo Departamento do Tesouro.

Vejamos agora o caso da Suíça. Os arts. 23 e 29-A da Lei de Lavagem de Dinheiro (Loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme), de 1997, regulam a comunicação direta entre o Ministério Público da Confederação e o Money Laundering Reporting Office Switzerland (MROS), a UIF local.

Na democracia liberal com as leis bancárias mais rigorosas do mundo, o MROS, correspondente ao nosso COAF, deve fazer comunicação direta e imediata ao Ministério Público: “Le bureau de communication dénonce immédiatement le cas à l’autorité de poursuite pénale compétente lorsque des soupçons fondés permettent de présumer:”.

Por outro lado, conforme o art. 29-A da lei suíça de lavagem de dinheiro, por sua vez, o Ministério Público deve informar diretamente ao MROS sobre a utilidade ou a destinação que vier a dar aos relatórios de inteligência financeira que receber.

Nos casos de cooperação internacional UIF-UIF, de cunho administrativo, a lei suíça também permite a remessa direta de informações financeiras a UIFs estrangeiras, desde que respeitada a reciprocidade. Assim, pelo art. 30 da lei suíça de 1997, o MROS pode mandar dados financeiros ao COAF, se, reciprocamente, o COAF puder repassar dados similares ao MROS.

 

No Brasil, o art. 15 da Lei 9.613/1998 está em harmonia com tais regras, ao determinar que o COAF “comunicará às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta Lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito”.

Essa breve análise de direito comparado mostra que:

(i) as unidades de inteligência financeira de Portugal, Singapura, Nova Zelândia, Estados Unidos e Suíça podem e devem reportar diretamente aos respectivos órgãos de persecução penal as suspeitas de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo;

(ii) o art. 15 da Lei 9.613/1998 equivale ao art. 23 da lei suíça e tem similares nos ordenamentos jurídicos português, neozelandês, singapurense e norte-americano;

(iii) embora a Suíça tenha legislação de sigilo bancário e de proteção de dados muito mais rigorosa do que o Brasil, aquele país admite a comunicação direta entre seu COAF e seu MP, tal como os outros Estados examinados;

(iv) Brasil, Nova Zelândia, Portugal e Suíça são partes do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, de 1966, que protege o direito à intimidade, de modo uniforme, nessas jurisdições, tal como se vê no art. 17 do tratado (Decreto 592/1992);

(v) a proteção de dados pessoais é levada muito mais a sério na Suíça do que no Brasil. O país é parte da Convenção do Conselho da Europa de 1981 – CETS 108 e tem lei (Loi fédérale sur la protection des données) desde 1992, enquanto no Brasil a Lei 13.709/2018, ou Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) só vigorará em 2020.

Diante disto, indaga-se se a Constituição brasileira, os tratados de que o Brasil é parte e nossa legislação são mesmo mais restritivos do que as normas vigentes na democrática Suíça, na nossa terra matriz Portugal, na moderna Nova Zelândia e nos liberais Estados Unidos?

O direito ao sigilo bancário (uma dimensão econômica do direito à privacidade) terá aqui proteção maior do que merece na Suíça? Ou nos Estados Unidos?

Embora estejamos todos submetidos aos mesmos compromissos globais que esses países, por meio das 40 Recomendações do GAFI, dos Princípios do Grupo de Egmont e das Convenções de Mérida e Palermo, nosso modelo, que era compatível com todos os outros, estava errado por 21 anos?

Feita tal comparação e postas essas questões que desnudam o problema, vê-se que a decisão do ministro Dias Toffoli, que pôs o COAF em recesso e tranquilizou lavadores de capitais em toda a parte, é ainda mais insustentável do que parece e está muito longe de dar cumprimento à Constituição brasileira e aos documentos internacionais aos quais o Brasil está vinculado.

A questão final é saber qual desses países têm mais chances de funcionar como um paraíso para lavadores de dinheiro e seus clientes.

[Artigo originalmente publicado no Estadão em 22 de julho de 2019] 

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